Теория хаоса в налоговой практике

Итоги года в налогообложении

Ведущие физики и математики мира Анри Пуанкаре, Илья Пригожин, Бенуа Мандельброт и другие, работавшие в разное время над созданием "Теории хаоса", сильно удивились бы, узнав, что найти ей практическое подтверждение удалось простым чиновникам из России, пытавшимся регулировать российскую нефтегазовую отрасль.

Теория хаоса (если говорить ну очень просто) гласит, что любая нестабильная система может коренным образом измениться от самого незначительного события, и просчитать до конца последствия этого изменения невозможно.

Именно с этим столкнулось несколько поколений российских чиновников, которые в течение десяти лет пытались провести налоговую реформу нефтяной отрасли: так называемый налоговый маневр и переход на систему налогообложения с прибыли вместо выручки. Сколько бы они не пытались за это время выстроить нормально работающую в теории систему, она всегда давала сбой под действием непредсказуемых факторов: то цена на нефть прыгнет до $140 за баррель, то обвалится до $30 за баррель, то финансовые рынки просядут, то появится дефицит топлива на внутреннем рынке, то резко начала расти добыча сланцевой нефти, то США введут санкции против России и Ирана.

В результате, в течение этих почти 10 лет налоговая реформа вводилась и сразу же замораживалась, переписывалась и исправлялась. В 2018 году после очередного топливного кризиса, правительство приняло почти силовое решение завершить "налоговый маневр" за шесть лет, начиная с 2019 года, и одновременно приступить к отработке системы налогообложения с дополнительного дохода (НДД), чтобы постепенно распространить ее на всю нефтяную отрасль. Только за эти 10 лет преобразований и корректировок реформа эволюционировала до такой степени, что теперь государство само должно платить нефтяным компаниям налоги через обратный акциз на нефть для сохранения поставок топлива на внутреннем рынке.

Код инферно

Первые попытки реформирования системы Минэнерго и Минфин предприняли в 2011 году после топливного кризиса 2010 года, когда нефтекомпании направили на экспорт почти весь имеющийся бензин из-за ужесточения требований технического регламента по топливу. Кроме того, цены на нефть росли рекордными темпами, а новых нефтедобывающих проектов практически не было, нужно было стимулировать добычу и уходить в дорогие проекты на шельфе Арктики или в Восточной Сибири. После года напряженных раздумий чиновники решились снизить ставку пошлины на нефть с 62,5% до 60%, пропорционально увеличить ставку НДПИ до 66%.

Таким маневром предполагалось стимулировать добычу нефти, особенно в труднодоступных регионах и повысить доходы в бюджет. А чтобы не допустить проседания внутреннего рынка топлива, чиновники одновременно повысили экспортные пошлины на дизельное топливо с 48% от пошлины на нефть до 74% и ввели заградительную пошлину на бензин в размере 90% от пошлин на нефть. Последнее нововведение должно было отучить нефтяников даже думать об экспорте бензина и заставить развивать внутренний рынок топлива. Система получила у чиновников инфернальный код 60/66, она была введена в 2013 году и отменена меньше чем через год после принятия.

Сланцы подвели

Систему 60/66 критиковали все, кому было не лень писать письма в правительство, за невысокий стимулирующий эффект для проектов в Восточной Сибири, за падением добычи в Западной Сибири, за то, что она не работает при цене нефти выше $100 за баррель, за то, что базой налогообложения является сверхраздутая выручка, а не прибыль и так далее. Чиновникам Минэнерго и Минфина снова пришлось достать калькуляторы и заняться подгонкой налоговой системы под запросы рынка. Через год был представлена новая налоговая реформа, так называемый "налоговый маневр", с последующим переходом на налогообложение с дополнительного дохода (НДД)

"Налоговый маневр" предполагал повышение НДПИ на 46% в 2015 году и 53% в 2016 году при постепенном снижении ставок экспортной пошлины на нефть до 42% в 2015 году, затем до 36% в 2016 году и, наконец, - до 30% в 2017 году. Предполагалось, что эта система, с одной стороны, поддержит добычу нефти из "трудных" запасов и на истощающих месторождениях Западной Сибири, а с другой, увеличит поступления в бюджет. Дальше предполагалось отказаться от экспортной пошлины совсем, перейти на повышенный НДПИ для старых месторождений и НДД для новых участков. По расчетам Минфина это можно было сделать уже в 2019-2020 годах.

Реформа была на ура встречена в правительстве, ее поддержали компании и участники рынка. Казалось, налоговый хаос, царивший в российской нефтянке из-за бесконечных изменений и точечных льгот для отдельных месторождений, наконец-то будет упорядочен хотя бы на ближайшие три года. В течение 2013-2014 годов "налоговый маневр" прошел все согласования и должен был заработать с 2015 года, обещая правительству огромные поступления в бюджет, а нефтяникам - поддержку падающей добычи в традиционных регионах добычи. Но опять вышла промашка - в этот раз дестабилизирующим фактором оказалась сланцевая нефть в США.

"Налоговый маневр" разрабатывался чиновниками со стойким ощущением, что "эра дешевых энергоресурсов прошла навсегда". Цены на нефть в 2011-2013 годах били рекорд за рекордом, подскакивая до $130-$140 за баррель. Компании вводили все более и более затратные проекты в Артике, на глубоководном шельфе, разрабатывали плавучие судна-заводы по сжижению газа, бурили горизонтальные скважины в 11-12 километров в длину и т.д. В США же начался настоящий бум добычи сланцевой нефти. В итоге за несколько лет США из главных потребителей превратилась в третьего по величине производителя нефти. Баланс на рынке нарушился, и цены стали стремительно падать.

К началу работы "налогового маневра" нефть стоила уже меньше $50 за баррель. В итоге, добыча нефти в Западной Сибири выросла, только это уже никому не было нужно. Доходы бюджета таяли на глазах, и перед ведомствами возник вопрос, на что Россия будет жить в 2016 году?

Фокус-покус: маневр превращается в нашлепку

В этот раз времени на раздумья и сложные расчеты у Минэнерго и Минфина не было. Налоговый хаос надо было как-то упорядочить за три-четыре месяца, чтобы в октябре утвердить бюджет на 2016 год с минимальными потерями. Минфин предложил самый простой способ: повысить на 53%, как и планировали, НДПИ, а от пропорционального снижения экспортной пошлины отказаться. В официальных документах формулировки о "налоговом маневре" заменили новым экономическим термином - "нашлепка на НДПИ".

Нефтяные компании ревели, как раненые звери, писали коллективные письма президенту РФ Владимиру Путину, в которых пугали кросс-дефолтами, снижением инвестиций, ростом долгов, сворачиванием бизнес-активности в смежных отраслях и сокращением занятости на 1 млн человек. Но руководство страны, оставшись один на один с разбитым корытом российского бюджета, было неумолимо. "Нашлепка на НДПИ" ценой в 200 млрд рублей в год осталась.

Борьба за дополнительных доход

Взамен государство пообещало в 2017 году доработать систему налогообложения с дополнительного дохода, которая позволила бы компаниям уплачивать налоги в зависимости от затрат, понесенных на разработку конкретных месторождений. Два года Минэнерго и Минфин по настоящему кипели этой работой, как над ремонтом в собственных квартирах. Они ссорились, мирились, меняли базу исчисления и налоговые ставки. За это время НДД превращался в НФР (налог на финансовый результат) и обратно. Менялись параметры месторождений и объемы добытой нефти, к которым он будет применяться. Ведомства три раза срывали сроки введения этой системы и довели компании до такой степени, что они с трудом нашли проекты для ее апробации.

В июле 2018 года рожденная в муках система НДД приобрела следующие черты: базой для исчисления налога является расчетная выручка от операционной и инвестиционной деятельности по разведке и добыче нефти на лицензионном участке, уменьшенная на величину фактических расходов, НДПИ, экспортной пошлины, транспортных расходов и т.д.. Налоговая ставка НДД будет составлять 50% от доходов от продажи нефти за минусом расходов на разведку, добычу и транспортировку нефти на каждом лицензионном участке. Для обеспечения бюджетной стабильности сохранена уплата НДПИ, но на более низком по сравнению с действующей налоговой системой уровне. Для новых месторождений предусмотрены льготные налоговые условия: льготный период по уплате НДПИ, перенос убытков текущего периода на будущие периоды, а также учет исторических убытков для новых месторождений новых регионов нефтедобычи.

Система НДД будет применяться к четырем группам месторождения. Первая группа: участки, расположенные полностью или частично в Якутии, Иркутской области, Красноярском крае, Ненецком автономном округе (НАО), севернее 65-го градуса северной широты полностью или частично в границах Ямало-Ненецкого автономного округа (ЯНАО), в пределах российской части дна Каспийского моря при условии, что степень выработанности запасов нефти на участке недр составляет менее (либо равна) 5%, либо запасы нефти по такому участку недр впервые поставлены на государственный баланс запасов полезных ископаемых после 1 января 2017 года.

Вторая группа: месторождения, на которые в настоящий момент распространяется льготная ставка экспортной пошлины.

Третья группа: участки Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа (ХМАО), ЯНАО, республики Коми со степенью выработанности запасов нефти, равной или превышающей значение 10%, но не превышающей значения 80%, если по состоянию на 1 января 2017 года участок недр находится в разработке не менее шести лет. При этом совокупная добыча нефти и газового конденсата за 2018 год по всем участкам недр не должна превышать 15 млн тонн. Данные участки будут являться "пилотными". На них будет отрабатываться система НДД для анализа того, как в дальнейшем распространить систему на всю нефтяную отрасль. Анализ может занять около 5 лет.

Четвертая группа: участки в Тюменской области, ХМАО, ЯНАО, Коми со степенью выработанности запасов нефти, равной или менее 5%, с начальными извлекаемыми запасами нефти менее 30 млн тонн. При этом общий суммарный размер запасов этой группы месторождений не должен превышать 150 млн тонн. По четвертой группе был составлен перечень участков, в который попало 39 месторождений.

По мысли чиновников, с 1 января 2019 года в России должны было заработать две налоговые системы: традиционная система с экспортной пошлиной и НДПИ для действующих месторождений и система НДД для новых месторождений в Западной и Восточной Сибири и Арктики. И все бы ничего, но в 2018 году в стране разразился топливный кризис, который грозил социальной нестабильностью и ростом инфляции. Минфину и Минэнерго снова в экстренном порядке пришлось пересчитывать параметры налоговой системы.

Бабочка Новака

Весь 2016 и 2017 годы Минэнерго упорно работало над повышением цен на нефть. В конце 2016 года было заключено соглашение с 24 нефтедобывающими странами ОПЕК и не-ОПЕК о сокращении и последующей стабилизации добычи нефти. В течение 2017 года Россия четко выполняла поставленную задачу и сдерживала производство нефти на заданном в соглашении уровне. В 2018 году это начало приносить существенные плоды - цены на нефть стали уверенно расти, превысив летом 2018 года потолок в $70 за баррель. Вот только никто не учел влияния этого роста на внутренний рынок топлива. "Эффект бабочки" оказался ошеломительным.

Весной 2018 года на фоне незавершенного налогового маневра, слабого курса рубля и высоких цен на нефть, топливо в России - самой большой нефтедобывающей стране в мире - стало стремительно дорожать. В мае ценники на заправках подскочили к психологическим отметкам в 50 рублей за литр. Темпы инфляции стали набирать обороты, народ начал роптать. И правительство, чтобы избежать столь опасной социальной напряженности, снова призвал Минфин и Минэнерго перекраивать налоговую реформу. Только во главу процесса с мая был поставлен кризисный вице-премьер Дмитрий Козак.

"Демпферный акциз" - 100% отечественных разработок

После первых же совещаний по топливному кризису Дмитрий Козак пресек все споры Минэнерго и Минфина о том, стоит ли продолжать налоговый маневр и отзываться от пошлины на нефть или подождать еще лет пять-семь лет. Он принял волевое решение: завершить "налоговый маневр" к 2024 году, постепенно снижая пошлины до нуля и повышая НДПИ. Чтобы избежать ошибки 2015 года, которая приводила к тому, что при сколько-нибудь значительном росте цен на нефть, экспорт нефтепродуктов становился более выгоден, чем их производство внутри страны, Минфин предложил поистине уникальную систему обратного акциза на нефть с демпферной надбавкой, не имеющую аналогов в мире.

По этой системе, если цены на нефть поднимаются выше $55 за баррель и экспорт нефтепродуктов становятся более выгодными, государство обещает нефтяниками приплачивать деньги за поставки топлива на внутренний рынок в виде обратного акциза на нефть с демпфирующей компонентой. При снижении цены ниже $55 за баррель обратный акциз на нефть начинает действовать как обыкновенный налог, который уже выплачивают компании государству.

Обратный акциз на нефть будет выплачиваться нефтеперерабатывающим заводам при условии: 1) если их материнские компании находятся под санкциями, 2) если они переработали в 2017 году более 600 тыс. тонн нефти и 3) если в течение квартала производство бензина или нафты для нефтехимии составляет не менее 10% от переработанной на НПЗ нефти, а общий объем поставок этих продуктов на внутренний рынок достигает не менее 5 тыс. тонн. При этом государство может предоставить независимым НПЗ, которые не выходят на объемы необходимого производства бензина, шанс на получение обратного акциза на нефть, если они заключат с Минэнерго соглашение о модернизации с 2015 по 2024 год на сумму не менее чем 60 млрд рублей.

Система предполагает налоговый вычет по акцизу на нефть в зависимости от объемов производства бензина, дизельного топлива и сырья для нефтехимии, а также от региона нахождения НПЗ за счет присутствия в формуле расчета обратного акциза логистического коэффициента.

Кроме того, НПЗ могут получить дополнительные вычеты за счет действия в обратном акцизе демпфирующей надбавки, которая зависит от разницы средней экспортной цены на нефть и целевой цены внутреннего рынка на бензин Аи-92 и дизельное топливо. Эта надбавка позволяет сгладить влияние колебаний цен на нефть внутренний рынок. Главным условием демпфера является не повышение на 10% цен на топливо от уровней, установленных государством. Несмотря на всю свою сложность и громоздкость, формула обратного акциза на нефть была экстренно, буквально за пару месяцев, утверждена правительством и одобрена Госдумой. Так что, в новый 2019 год Россия уже по традиции вступает с новой налоговой системой. И теперь открытым остается вопрос, как долго эта система сможет проработать?

Формула на три страницы

Чем ближе срок запуска "демпферного акциза" на нефть тем меньше веры в его жизнеспособность. Слишком уж сложная формула расчета обратного акциза: она содержит множество коэффициентов и переменных, которые, в свою очередь, также считаются дополнительным формулами. В законе об обратном акцизе только простое описание этой формулы заняло три страницы.

Кроме того, ряд переменных в расчетах, например, цены на нефть, с трудом поддаются прогнозированию, а некоторые, такие как объемы переработки нефти каждым НПЗ поквартально, могут резко поменяться под влиянием форс-мажоров (а ведь каждый год один-два НПЗ в России останавливаются из внеплановых ремонтов).

Демпферный акциз, по признанию даже самих разработчиков, эффективен при диапазоне цен на нефть от $60 до $90 за баррель. При более высоких ценах компаниям становится выгодно покупать топливо на бирже в России и экспортировать на европейские рынки. Затраты государства на выплаты по демпферному акцизу могут оказаться неоправданно высокими. При более низких ценах под вопросом становятся объемы выплат со стороны нефтяных компаний. Так что жалостливых писем нефтяников при таком раскладе чиновникам явно не миновать.

На этом фоне ФАС и Минэнерго заговорили уже о возможности замены демпферного акциза на нефть плавающим акцизом на нефтепродукты, который является более простым и понятным механизмом управления топливным рынком. Одна из главных проблем заключается в том, что из акцизов на нефтепродукты наполняются дорожные фонды региональных бюджетов. Работу по решению этого вопроса уже началась. Но это, скорее всего, будет темой итогов 2019 года.