Савва Шипов, замглавы Минэкономразвития: Перспектива умного контроля над бизнесом ближе, чем кажется

Под руководством заместителя министра экономического развития Саввы Шипова в России реализуется федеральный проект «Нормативное регулирование цифровой среды». Проект является частью нацпрограммы «Цифровая экономика РФ», курируемой вице-премьером Максимом Акимовым. Формально проект стартовал в октябре 2018 г., но фактически работа началась еще в 2017 г. когда запускалась одноименная госпрограмма. В интервью CNews Савва Шипов поделился первыми итогами федерального проекта, подробностями нового закона о контрольно-надзорной деятельности, размышлениями о нормотворчестве будущего, алгоритмизированных законах и машиночитаемом праве, а также анонсировал новую концепцию «МФЦ 2.0».

CNews: Расскажите о развитии проекта «Нормативноерегулирование цифровой среды» с момента его запуска. Как повлиял на работупереход на формат федерального проекта?

Савва Шипов: Впервую очередь, в результате повысился приоритет документа, федеральные органыгосударственной власти стали уделять ему гораздо больше внимания, расширилсякруг вовлеченных в работу ответственных, возрос уровень контроля со стороныправительства. Постановлением Правительства от 2 марта 2019 г. №234 утвержденоПоложение о системе управления реализацией национальной программы «Цифроваяэкономика Российской Федерации. Им определены все участники процесса, ихполномочия и обязанности, порядок мониторинга работы, установлен четкийпорядок разработки, согласования и внесения проектов актов. При этом стоитотметить, что при разработке данного положения был учтен опыт, полученный приреализации программы в 2017-2018 годах.

Очень большую роль в реализации нацпрограммы «Цифроваяэкономика» играет созданный президиум правительственной комиссии по цифровомуразвитию. Напомню, что его главой стал заместитель председателя правительства РФМаксим Акимов, тогда как самукомиссию возглавляет премьер-министр ДмитрийМедведев. В настоящее время президиум комиссии проводит регулярныезаседания и помогает, в частности, снимать возникающие разногласия по законопроектам,разработанным в рамках нацпроекта. Это очень большая и важная работа, потомучто всегда есть много мнений относительно законопроектов, которые нужносогласовать между собой. И без такого органа сложно представить ее быстрое икачественное выполнение.

Савва Шипов: Программа «Цифровая экономика» изначально строилась таким образом, чтобы исключить формальный подход к ее реализации

Кроме того, мы видим, как повысилось внимание к «Цифровойэкономике РФ» со стороны депутатов, предпринимательского и экспертногосообщества. Расширился состав рабочей группы, рассматривающей все проектыдокументов. Нужно отметить, что это не совсем обычная структура. Зачастуюучастие различных рабочих групп в принятии решений носит формальный характер,когда поступающие документы обсуждаются быстро и не вдаваясь в детали. Сгруппой по регулированию цифровой экономике ситуация иная, документы максимально подробно и не редкость, когдаобсуждения затягиваются на много часов. Такая организация работы позволяет нетолько учесть интересы бизнеса, но и, что очень важно, повысить доверие в егоотношениях с властью.

CNews: Вы рассказали про организационные изменения. А чтоизменилось в содержательной части программы?

Савва Шипов: Средисодержательных изменений следует назвать пересмотр плана мероприятий позаконопроектной работе: что-то было исключено, что-то добавлено. Я не связываюэтот процесс исключительно с переменой статуса – такая работа проводитсярегулярно по мере того, как у нас появляется новое видение цифровой экономики,ведь это явление еще до конца не изучено. Поэтому мы принимаем корректировкицелей как реальность и адаптируемся к ней.

Например, потеряли актуальность и были исключены некоторыепункты, затрагивавшие предпринимательское сообщество: поначалу не было ответов,как будут решаться некоторые задачи и эти пункты были внесены, затем появиласьясность, и оказалось, что уже нет необходимости в дополнительном регулированииэтих вопросов.

Процесс корректировки планов будет постоянным. Мы обсуждалиего необходимость на разных площадках и пришли к выводу, что он должен статьодним из приоритетных. Сейчас к нему помимо Минэкономразвития и Фонда«Сколково» подключился Институт законодательства и сравнительного правоведенияпри правительстве РФ.

CNews: С момента переформатирования программы внациональный проект прошло несколько месяцев. Можете ли вы поделиться первымипрактическими результатами? Какие законы приняты? Соответствуют ли результатынамеченным целям?

Савва Шипов: Программа«Цифровая экономика» изначально строилась таким образом, чтобы исключитьформальный подход к ее реализации. На стартовой точке у нас находитсяпредпринимательское сообщество – именно оно ставит задачи. Правительство этизадачи решает. И на выходе результат принимает снова сообщество бизнесменов. Аэто очень строгий судья, и мы видим, какие изменения происходят под еговлиянием.

Что касается принятых законопроектов, то пока их два. Одинвносит изменения в Гражданский кодекс, относящиеся к электронным сделкам. Этотзаконопроект был внесен депутатами, но ко второму чтению включил в себя подготовленныйправительством в рамках программы цифровая экономика законопроект, решающий близкиевопросы, что стало хорошим примером совместной работы законодательной иисполнительной власти. Второй – правительственный законопроект, который касаетсяналоговых преференций. Первый принятый законопроект уже прошел через рабочуюгруппу и был оценен как соответствующий ожиданиям, второй скоро должен пройтитакую оценку Рабочей группой АНО «Цифровая экономика», чтобы бизнес определилвсе ли поставленные задачи были достигнуты.

Еще несколько законопроектов сейчас находятся нарассмотрении в Госдуме, то есть они доведены до высокой степени готовности. Трииз них – о цифровых финансовых активах, о краудфандинге и о реестровой модели влицензировании – уже приняты в первом чтении, сейчас ведется работа по ихподготовке для рассмотрения во втором чтении. Еще один законопроект был внесен 1марта 2019 года и посвящен вопросам использования и хранения электронныхдокументов. Также с 10 апреля 2019 года в Думе находится законопроект о такназываемых «страховых брокерах», он призван урегулировать статус работыстраховых агентов, брокеров в сети Интернет при оказании услуг страхования.

Также мы готовим к внесению на рассмотрение депутатов ещецелый ряд законопроектов. Один из них касается использования 3D-моделей при патентовании изобретений.Сейчас уже сложно регистрировать патенты с помощью старых инструментов, нужнодать возможность использовать современное программное обеспечение, в частности,трехмерные модели. По запросу бизнеса наше министерство подготовило такойдокумент.

CNews: С какими сложностями вам пришлось столкнуться?

Савва Шипов: Самуюбольшую сложность я уже назвал – это согласования. Ведь как устроенпроцесс – сначалапредпринимательское сообщество обсуждает определенную проблему и приходит кконсенсусу. И достичь его – это первая сложность, потому что есть темы, такиекак общедоступные данные, которые обсуждаются по полгода, и по ним пока нетконсолидированной позиции предпринимателей. Только после прохождения этогопервого этапа законопроект попадает в федеральный орган исполнительной власти.

На этом история со сложностями не заканчивается, потому чтомнение бизнесменов может отличаться от позиции регулятора. И тогдаМинэкономразвития выступает в роли медиатора, выполняющего дипломатическую рольпри согласовании позиций с другими профильными министерствами, еслизаконопроект относится к их ведению. Мы проводим встречи со всеми участникамипроцесса, чтобы ускорить его. Иногда министерства не были заинтересованы впродвижении тех или иных законопроектов и работа зависала. Но теперь, послеприобретения статуса национального проекта, профильные министерства принимают внем участие гораздо активнее, чем раньше.

CNews: О каких законопроектах идет речь?

Савва Шипов: Оченьдолго шло, например, согласование поправок в Трудовой кодекс. Былиразные мнения по поводу электронных трудовых книжек. Минтруд выступал за то,чтобы по умолчанию у работников были бумажные трудовые книжки, а электронныезаводились только по личному заявлению. С другой стороны, предпринимательскоесообщество при нашей поддержке выдвигало инициативу сделать основным документомэлектронный, а по заявлению выдавать бумажный. Благодаря конструктивной позициинаших коллег из Министерства труда мы нашли компромиссный вариант, который всехустроил, и этот документ в ближайшее время будет внесен в Госдуму.

Еще один пример – электронные цифровые подписи. За этотзаконопроект отвечает Минкомсвязи России. У бизнес-сообщества есть запрос нанаведение порядка на рынке аккредитации удостоверяющих центров, но видениетого, как это сделать, у Минкомсвязи серьезно отличалось. Сближение позиций ипоиск компромисса по этому вопросу проходили очень непросто и заняли многомесяцев. Сейчас этот процесс находится в завершающей стадии.

CNews: Какие приоритетныезадачи вы сейчас решаете в рамках проекта «Цифровая экономика России»?

Савва Шипов: Частьприоритетных текущих задач я уже назвал выше. Из того, о чем не было сказано,нужно отметить работу в области регулирования данных. Есть несколькозаконопроектов, связанных с либерализацией работы с данными, составляющимиохраняемую законом тайну. Это тайна связи, врачебная тайна и другие. И мы видимнеобходимость предоставить гражданину возможность использовать его собственныеохраняемые данные – в его интересах и с его согласия. Есть также законопроект оперсональных данных, где речь идет о допуске гражданина к онлайн-управлениюсвоими персональными данными. Сейчас мы часто подписываем согласие на обработкуперсональных данных, но при этом не знаем, что с ними реально происходитдальше, кто ими распоряжается, не можем ни отследить это, ни отозвать своесогласие. Закон должен решить эту проблему.

Хочу обратить внимание, что еще одной важной частью этойработы стала подготовка законопроекта о Национальной системе управленияданными. Этот законопроект, на наш взгляд, также жизненно необходим и входит всписок наших приоритетов. Нам необходимы правила хранения, идентификациигосударственных данных, того, как описываются эти данные, кто может имипользоваться – в том числе вопрос, на каких условиях коммерческие организациимогут иметь доступ к государственным данным. К этому же законопроекту относитсяоптимизация инструментов сбора государственной статистики, да и вообщеоптимизации тех данных, которые мы собираем. И, наверное, именно этотзаконопроект во многом определит и контуры того, как должно строитьсявзаимодействие разных ведомственных систем, содержащих данные о тех или иныхобъектах. Это относится и к вопросу о реестре, о том, что должна быть общая система,общие правила для всех ведомственных систем данных. И законопроект оНациональной системе управления данными должен эту задачу решить.

Следующий приоритет – законопроект о регуляторных«песочницах», то есть площадках для экспериментов, локальной обкаткизаконопроектов. Развитие современных технологий во всем мире не может идти без созданияспециальных правовых режимов. Смысл создания этих правовых режимов состоит втом, чтобы либо отменить какое-то действующее регулирование, мешающее использованиюсовременных технологий, либо внести новое, которое позволяет их как-тоадаптировать. Причем стоит задача ввести это регулирование на ограниченныйсрок, чтобы потом принять решение, распространять его дальше на всю страну илинет.

Мы сейчас активно взаимодействуем с регионами и ведем с нимипереговоры по организации таких «песочниц», чтобы обкатать нормы законопроектовеще на стадии их обсуждения.Сейчас мы прорабатываем формат. Для нас крайне важно сделать эту работупубличной, открытой.

Еще одно приоритетное направление – законопроект обэлектронных архивах, внесенный на рассмотрение Госдумы. Он стал продуктомсовместной работы и предпринимательского сообщества, и органов исполнительнойвласти, и депутатов. Он должен создать правовую основу для хранения документовв электронном виде, потому что сейчас есть ряд проблем, связанных сограничением срока действия сертификата электронной подписи и в целом с отсутствиемпонимания, как эти электронные бумаги архивируются, как их можно потом найти,подтвердить их юридическую значимость и так далее. Без решения этой задачи мыне сможем полностью перейти на работу в цифровом формате.

Также подробнее остановлюсь на принятом в первом чтениизаконопроекте о реестровой модели в лицензировании. Вы знаете, наверное, чтобольшинство государственных реестров, содержащих юридически значимуюинформацию, не является «истиной в последней инстанции» – эту роль до сих порсохраняют бумажные лицензии. И это звучит парадоксально, но крупныемногофилиальные компании вынуждены по году ждать в очереди, когда им доставяторигиналы лицензий, чтобы иметь возможность внести изменения в своюдеятельность.

Подготовленный и внесенный нами в Госдуму законопроектпризван решить эту проблему для всех видов лицензирования. Если, допустим,контролеру нужна юридически значимая информация о том, какие лицензии имееткомпания, он может получить ее непосредственно из реестра. Бизнесу не нужноходить за дополнительными бумагами – государство само все проверит. Этозначительно сократит издержки со стороны предпринимателей и ликвидируетненужные бюрократические проволочки. Этот законопроект должен стать первым изчереды аналогичных законопроектов, распространяющихся на другие сферы оказаниягосударственных услуг.

CNews: Как государственные информационные системы должнывзаимодействовать с бизнес-системами, в частности, по вопросам отчетности:статистической, налоговой, регуляторной? Как должен реализовываться механизмумного контроля над бизнесом и насколько это далекая перспектива?

Савва Шипов: На мой взгляд, решение вопросов умногоконтроля над бизнесом ближе, чем кажется, потому что именно оно легло в основузаконопроекта о государственном контроле и надзоре, который уже разработало Минэкономразвития.Он фактически задает новую систему отношений между предпринимателем игосударством.

Сейчас у нас главным инструментом такого взаимодействия являетсясбор отчетности и проведение проверок. Но это во многом прошлое, вчерашнийдень. Государство должно получать данные напрямую из информационных системкомпаний и проводить на их основе анализ рисков. А контрольные мероприятия нужноделать точечно для решения локальных задач. Например, если необходимо проверитьбезопасность товаров, то не нужно останавливать работу магазина на несколькодней, изымать документы – достаточно провести контрольную закупку, отправитьрезультаты в испытательную лабораторию и получить информацию, соответствует илине соответствует товар установленным требованиям. А еще лучше – проверитьмаркировку и сразу определить, является ли товар фальсифицированным илилегальным. То же самое с пожарным и другими видами надзора: часто достаточноприйти и посмотреть, соответствует организация работы требованиям или нет, а неустраивать глобальные проверки.

Савва Шипов: Решение вопросов умного контроля над бизнесом легло в основу законопроекта о государственном контроле и надзоре, который уже разработало Минэкономразвития

Но сейчас законодательство не дает нам для этого всехвозможностей. Сбор, анализ информации с датчиков – это все «серая зона». Вкаких-то отраслевых документах системы сбора данных описаны, но общей привязкии к профилактике правонарушений и к контрольным мероприятиям нет. Этот вопросдолжен решить новый закон о государственном контроле и надзоре.

CNews: Вы упомянули трудовые книжки, какие еще инновациинам ждать в трудовом законодательстве в ближайшее время?

Савва Шипов: Предпринимательское сообщество оченьактивно ратует за решение вопроса о введении электронных трудовых договоров.Для них это существенная экономия на транзакционных издержках, связанных сбумажным оборотом. Надо сказать, что Министерство труда эту инициативу в целомподдерживает, но с условием проведения соответствующего эксперимента. Назаседании наблюдательного совета АНО «Цифровая экономика» обсуждались сроки проведенияэтого эксперимента и сроки возможного принятия законопроекта, который обеспечитширокое применение электронного кадрового документооборота. Принятиезаконопроекта запланировано на конец 2020 года, следовательно, экспериментдолжен быть завершен до этого времени. Думаю, что в нем примут участиекрупнейшие компании, потому что он позволит им уже сейчас сократить имеющиесяиздержки и обкатать новые технологии, которые потом потребуют масштабноговнедрения.

CNews: Когда в министерстве появится замминистра поцифровому развитию? Такая позиция уже появилась во многих министерствах.

Савва Шипов: Наше министерство отвечает за оченьширокий сегмент экономики, одним замминистра не обойдется. Поэтому сейчас соответствующееобучение в РАНХиГС проходят сразу четыре замминистра, отвечающих за разныенаправления программы «Цифровая экономика», а также за цифровую трансформациюминистерства и подведомственных структур.

CNews: На каком материале они учатся, как проходитподготовка?

Савва Шипов: Мы учитываем и международный, ироссийский опыт. В частности, очень серьезно, в деталях изучаем Китай: что тампроисходило, из чего складывалась цифровизация экономики, благодаря какимрешениям. Берем и передовые российские компании, смотрим, за счет чего онидостигли существующего уровня цифровизации. И очень важная часть обучения –отрабатывать в режиме мозговых штурмов сложные темы, которые за десятилетия неполучили простых решений. Например, недавно мы обсуждали, как создать условиядля более оперативного внедрения изменений, потому что цифровизация сейчасзавязана на множестве бюрократических процессов. Из-за этого возникаетмножество согласований, уходит очень много времени. Как сэкономить время, какповысить скорость внедрения изменений и цифровизации – это, наверное, главныйвызов, который стоит перед нами.

CNews: В конце 2017 года вы выступали на CNews Forum иговорили, что планируетсяпостроить информационную систему, которая будет способствоватьбыстрому принятию нормативно-правовых актов. Расскажите, пожалуйста, о вашемвидении законотворчества будущего. Какими вы видите процессы разработки ипринятия законов в цифровую эпоху? Что сейчас делается на этом пути?

Савва Шипов: Сейчас у нас есть понимание целевоймодели законотворческого процесса будущего. Это система с прозрачнымипроцессами, которая обеспечивает для всех участников возможность совместнойработы над документом: все работают с одним текстом, мы видим, кто какие правкипредлагает, кто вносит замечания к правкам – и на выходе получаем целостнуюкартину того, как от первой версии текста мы пришли к уже принятому закону илипостановлению правительства.

Но задача разработки алгоритмов совместной работы не должна решаться традиционными методами совещаний, когда мысобрались, поговорили и написали какие-то документы. Мы исходим изнеобходимости применения технологий дизайн-мышления, которыми мы сейчас будемзаниматься, в частности, объявим конкурс на их разработку.

По итогам работы должно быть создано общее цифровоепространство для государственных органов в рамках подготовки документов сиспользованием технологий совместной работы и инструментов интеллектуализацииосновных бизнес-процессов нормотворчества.

CNews: А этот процесс не буксует? С 2017 годапрошло довольно много времени. С чем связаны такие длительные сроки?

Савва Шипов: Дело в том, что шли процессысогласования этой инициативы в правительстве. И только недавно мы получили обратнуюсвязь, что эта инициатива поддерживается всеми заинтересованными сторонами.

CNews: Есть ли место искусственному интеллекту внормотворчестве?

Савва Шипов: Мы думали о том, как можно использоватьвозможности искусственного интеллекта. Одно из направлений – работа собязательными требованиями. Сейчас они, к сожалению, не идентифицированы, а если бы удалось их идентифицировать,то с помощью ИИ мы смогли бы сопоставлять, какие обязательные требованиярегулируют одни и те же вопросы, есть ли среди них дублирование – это упростилобы нам экспертизу новых нормативно-правовых актов и помогло бы навести порядокв старых документах.

Я пока не знаю, как скоро и в каком виде эту технологиюможно будет использовать, поскольку это требует специальной подготовки ииспытаний. Но задачу внедрения механизмов «регуляторной гильотины» – отсечениястарых, ненужных нормативных актов – к 2021 году мы все равно должны решать, имеханизмы ИИ можно попробовать здесь внедрить – по крайней мере, применить дляэкспертной работы.

С практической стороны я бы предпочел говорить омашиночитаемом праве. Мы сейчас работаем над тем, чтобы сделать пилот поавтоматизации работы с административными регламентами. На этом направлениисделать его будет легче, чем на других, потому что объектом станут максимальноалгоритмизированные нормативные документы. Более того, у нас есть уже примерработы с технологическими схемами, разработанными на основе административныхрегламентов. Но все равно, это очень сложная, во многом регуляционная работа.Мы идем шаг за шагом, создавая такие описания, которые легко понимаются машинойи из которых легко выстраиваются некие понятные людям визуализации.

CNews: А как вы относитесь к идее автоматизации работыюристов? Насколько верны прогнозы о замене людей этой профессии машинами?

Савва Шипов: Я считаю, что эта профессия слишкомразноплановая и имеет слишком много специализаций, чтобы полностью исчезнуть. Одниюристы составляют гражданско-правовые договоры, выполняют какие-то техническиефункции – с этими задачами ИИ может справиться уже сейчас. Другие составляютнормативно-правовые акты, занимаются законотворчеством – здесь ИИ еще долго незаменит человека.

Но передовые юристы и у нас, и за рубежом уже используютинструменты ИИ для анализа судебной практики, выстраивания определенных линийаргументации, пользуются возможностью опираться на весь широкий опыт, которыйможет обработать только ИИ. В проекте «Цифровая экономика» также предусмотренызаконопроекты, связанные с введением электронного нотариата. Так что качествоработы таких юристов будет только расти, а издержки сокращаться.

CNews: Как вы оцениваете текущие этапы развития многофункциональныхцентров (МФЦ)? На каких участках еще не реализовано электронное взаимодействие,какие видите перспективы?

Савва Шипов: Развитие МФЦ – одна из приоритетных темработы Минэкономразвития. Роль таких центров со временем будет возрастать,несмотря на общую тенденцию к цифровизации, потому что практически на 100% ниодно направление не будет цифровым – всегда найдутся люди, которые не готовы,не хотят самостоятельно использовать современные решения для своих задач, имнужно будет помочь. Для этого они должны иметь посредника, своего рода порталмежду обычным миром и цифровым. Таким порталом, на наш взгляд, и должны статьцентры «Мои документы». Одним из первых важных шагов станет размещение в МФЦкриптобиокабин для быстрой и безопасной регистрации и контроля персональныхбиометрических данных граждан, разработка которых уже находится на финальномэтапе.

МФЦ сейчас по сути своей являются защитниками интересовграждан в отношениях с государством. МФЦ – сторона незаинтересованная, они несвязаны ни с одним ведомством, поэтому человек здесь может защитить свои права,не рискуя столкнуться с ведомственным интересом. А на июньском Всероссийскомфоруме в Якутии мы собираемся представить программу трансформации МФЦ,превращения их в «МФЦ 2.0».

CNews: Электронное взаимодействие в рамках МФЦ с ведомствами– где оно еще недостаточно настроено, по каким направлениям?

Савва Шипов: Здесь ситуация следующая: МФЦ – этофронт-офис. Бэк-офис оказания любой госуслуги не привязан к нему, хотя и ондолжен быть оцифрован. Он состоит из цифровизации внутренних процессов в ведомстве,из механизмов доступа и получения электронных данных, из всех необходимых систем-источниковданных. Если эти компоненты сделаны, то дальше не важно, куда этот бэк-офисподключить – к Порталу государственных услуг или к МФЦ. К сожалению, таких бэк-офисовпока недостаточно, поэтому МФЦ вынуждено взаимодействовать не с цифровойгосударственной услугой, а с традиционной ее формой, включая ведение бумажнойдокументации. Те задачи, которые поставлены в рамках направления «Госуправление»программы «Цифровая экономика», как раз должны обеспечить создание таких бэк-офисов,которые оцифруют услуги и позволят МФЦ при обращении гражданина получать их вмаксимально оперативном режиме.

Мы решим задачу, связанную с взаимодействием МФЦ с органамивласти только тогда, когда оцифруем все госуслуги, потому что МФЦ – это такоеже «единое окно», как и Портал государственных услуг. Просто оно связано с очнымприсутствием гражданина.

CNews: Некоторые отрасли экономики еще слабоцифровизированы, хотя требуют внимания с этой стороны. Где, на ваш взгляд,сохраняются проблемные места?

Савва Шипов: Цифровые технологии внедряются в первуюочередь там, где есть заинтересованность в снижении издержек. Там, где выше прозрачностьи понятны правила игры. Чем обширнее «серая зона», тем больше людейзаинтересованы в том, чтобы не допускать прозрачности, которую привносит в томчисле цифровизация.

Процесс цифровизации естественным путем будет идти следом заповышением качества регулирования и открытости в той или иной сфере. Хотябывает и наоборот, когда в экономику врываются новые технологии, идущие вразрезс регулированием. Это было, например, когда на Россию вышла гигантская торговаяплощадка Alibaba, и врезультате Почта России, таможня были вынуждены адаптироваться к изменениямокружающей реальности.

Поэтому, если говорить о внешних вызовах, мы будемстремиться предвидеть их, реагировать и адаптировать нашу нормативную базу. Чтокасается российских сфер экономики, то здесь повышение прозрачности будет идти естественнымпутем через информатизацию, в том числе государственного управления. Вчастности, достаточно важные нововведения, связанные с информатизациейконтроля, надзора и внутренних функций, предусматривает закон оконтрольно-надзорной деятельности. Таким образом, появляются общие правила игры,которые будет логично встраивать в новые рабочие инструменты.