Проверки бизнеса в 2016 году: к чему нужно готовиться российским компаниям

В апреле 2016 года была утверждена дорожная карта по совершен­ствованию контрольно-надзорной деятельности на 2016-2017 годы, подготовленная Минэкономразвития РФ. Ключевой идеей докумен­та стал переход органов контроля на риск-ориентированный подход, согласно которому органы надзора будут определять форму, продол­жительность и периодичность проверок компании исходя из ее кате­гории риска либо класса опасности. Законодатели убеждены, что это позволит органам контроля концентрировать больше своих ресурсов на проверку обществ, имеющих повышенные риски, и при этом уде­лять меньше внимания обществам с низкими рисками нарушения обязательных требований, с низкой опасностью негативных послед­ствий, если такие обязательные требования будут нарушены.

О том, как новый подход при проверках изменит жизнь компаний, и о других важных нововведениях в сфере контрольно-надзорной де­ятельности журнал «Группа компаний» узнал у Алексея Игоревича Херсонцева, ди­ректора Департамента государственного регулирования в экономике Министерства экономического развития РФ[1].

Алексей Игоревич, в апреле 2016 года была утверждена дорожная карта по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности. Каких изменений ждать компаниям в сфере проверок?

Алексей Херсонцев: Ключевой акцент в дорожной карте сделан на внедрение в сферу госу­дарственного контроля (надзора) так называемого риск-ориентированного подхода. В ряде надзорных сфер он уже и сейчас внедряется.

Например, в сфере промышленной безопасности соответствующие из­менения в закон были приняты еще весной 2013 года, Ростехнадзор приме­няет их с 2014 года. Были введены классы опасности, в зависимости от отне­сения к ним объектов определяется необходимость наличия для них тех или иных разрешительных документов, изменяется периодичность проведения проверок. При этом для самых опасных объектов введен режим постоянного надзора, а в отношении самых низкорисковых плановые проверки вообще отменены. Управление рисками применяется в рамках портового контро­ля, активно используется налоговыми и таможенными органами. Законо­дательно оформлено его внедрение также в сфере экологического надзора.

Кроме этого дорожная карта предусматривает комплекс мероприя­тий, направленных на совершенствование самих проверяемых требований. Мы считаем, важно исключить возможность применения устаревших требований, максимально исключить дублирующие, а иногда противо­речащие друг другу требования, потому что, если говорить о крупных и средних предприятиях, их избыточные регуляторные издержки свя­заны не столько непосредственно с проводимыми органами надзора проверками, сколько с необходимостью выполнения избыточных тре­бований. Для них этот блок является даже более важным, чем изменение частоты проверок.

Какие проблемы решат положения дорожной карты?

Алексей Херсонцев: Мы планируем решить несколько проблем. Если говорить со стороны государства, то это повышение эффективности использования ресурсов, вы­деляемых на деятельность контрольно-надзорных органов. Ее нужно пере­ориентировать на наиболее опасные и высоко рисковые объекты. Должны внедряться не только такие ресурсоемкие и во многом «неповоротливые» формы контроля, как проверки, но и дистанционные методы контроля. Са­мо количество проверок в связи с этим необходимо сокращать.

Для предпринимателей в низкорисковых сферах должны сни­зиться издержки на взаимодействие с проверяющими организация­ми. Касается это, в первую очередь, сектора малого и среднего бизнеса. Они, как правило, генерируют меньше рисков. Видимый положитель­ный эффект может быть и в пересмотре самих регуляторных требова­ний, если работа по их актуализации будет проведена добросовестно.

Почему решили внедрить риск-ориентированный подход именно сейчас?

Алексей Херсонцев: Потенциал улучшения работы контрольно-надзорных ведомств прежними методами на сегодняшний день исчерпан. Внедрение риск-ориентированного подхода — это общемировой тренд, и он был взят за от­правную точку. Нужно понимать при этом, что данный подход — это не про­сто изменение периодичности проверок. Это новая методология, требующая кропотливого и довольно долгого внедрения. Если она заработает, то это повысит уровень соблюдения обязательных требований, а значит и безопас­ности товаров, работ, услуг. Соответственно могут вырасти расходы бизнеса на выполнение обязательных требований.

Поэтому серьезным вызовом для этой реформы является проведение надзорными ведомствами и регуляторами продуманной и планомерной ра­боты по пересмотру обязательных требований. Главный риск состоит в том, что принятие решений об избыточности того или иного требования, пред­ложений по их актуализации — это все-таки зона ответственности самого надзорного органа. Не может Министерство экономического развития принимать окончательные решения о том, какой толщины должны быть стенки у печи, или какое содержание вредных веществ в продук­те является допустимым. И руководство надзорных ведомств, и рядовые сотрудники должны разделять новую идеологию надзора в полной мере, а не только в той части, которая позволяет чаще проверять высокориско­вые объекты.

Понятность и прозрачность обязательных требований повышает и ре­зультативность надзорных мероприятий. Ведь когда предъявляется много разных и запутанных требований, непонятно, какое из них надзорный орган проверит в следующий раз — участники рынка тоже переста­ют понимать, какие требования действительно должны соблюдаться, а иногда и просто не знают о них. После этого приходит контролер, и пред­приниматель выглядит таким злостным нарушителем, которому все равно, насколько безопасна его деятельность.

А компании будут проверять чаще при таком подходе?

Алексей Херсонцев: Общее число проверок должно серьезно сократиться, процентов на 50 минимум. Но в отношении каких-то конкретных компаний проверок может стать больше.

Может быть, выделите определенные сферы деятельности, в которых организации будут дополнительно контролировать?

Алексей Херсонцев: Нельзя сказать, что в такой-то сфере количество проверок увеличит­ся, а в такой-то — снизится. В зависимости от видов надзора компании по-разному дифференцируются по степени риска. Один и тот же объект мо­жет создавать высокие риски в одной сфере и не генерировать никаких рисков в другой. Нельзя сказать, что есть какие-то крупные компании, кото­рые будут проверять все органы надзора чаще. С одной стороны, в крупных компаниях работает много сотрудников, производится больше продукции, используется более опасное производство, в конце концов, они просто на ви­ду у всех контролеров. С другой, крупные компании — это более современ­ные технологии и высокие стандарты охраны труда, внедренные системы менеджмента и репутация, которую легко потерять, но сложно завоевать вновь. Мы рассчитываем, что этот аспект тоже будет учитываться органами надзора при распределении компаний по группам риска. Появятся ли новые виды контроля компаний?

Дорожная карта не предусматривает введение новых видов контро­ля. Наоборот, ставится вопрос об исключении избыточных и дублирующих надзорных функций. При этом, повторюсь, есть основания полагать, что внедрение риск-ориентированного подхода снизит количество провероч­ных мероприятий. Сейчас мы завершаем обсуждение проекта поста­новления Правительства, который предполагает апробацию риск-ориентированного подхода при формировании планов проверок на 2017 год для пожарного надзора, санитарно-эпидемиологического, надзора за соблюдением законодательства в области связи. В докумен­те содержатся критерии отнесения производственных объектов для этого к определенным категориям риска. При этом дискуссии о том, как правильно эти объекты распределять, продолжаются уже больше полугода. Практика покажет, удастся ли реализовать идеи, заложенные в законе, будет ли удачной дифференциация компаний, сократится ли количество прове­рок малорисковых объектов.

А вы ожидаете такое сокращение?

Алексей Херсонцев: Да, мы рассчитываем, что это произойдет. Ростехнадзор, о котором я упоминал, отчитывается о серьезном количестве объектов, которые во­обще перестали относиться к сфере промышленной безопасности, либо бы­ли отнесены к объектам низкой опасности. Речь о десятках тысяч объектов. Не по всем объектам, кстати, это считается успешным. Сейчас ведется дис­куссия о возврате в лоно технического надзора лифтов, а также повышения класса опасности башенных кранов, плановые проверки которых сейчас не проводятся. Тем не менее, их количество в отношении низкорисковых объектов упало в десятки раз. Мы рассчитываем, что планируемое внедре­ние риск-ориентированного подхода приведет к такому же эффекту.

Например, МЧС уже в своей практике серьезно снижает прове­рочное внимание в отношении объектов низкой степени риска. Там последние два года идет сокращение плановых проверок более, чем на 15%. К категории высокого риска относятся социально значимые объекты: больницы, детские сады, дома престарелых, и объекты, где есть серьезные технологические риски и проблемы с точки зрения тушения пожаров. По остальным группам планируется дальнейшее сни­жение количества проводимых плановых проверок в отношении объектов со стороны пожарной инспекции.

Тоже самое можно наблюдать по санитарно-эпидемиологическому надзору. Сложнее прогнозировать эффект относительно надзора в области охраны труда, особенно с учетом существующей экономической ситуации, когда очевидна проблема невыплаты зарплат, нарушения трудовых прав — здесь задача Минэкономразвития состоит в том, чтобы количество прове­рок не выросло.

Важно отметить, что, согласно нашей статистике, количество про­водимых в стране проверок падает. Если говорить о цифрах, то за по­следние два года по федеральному надзору в целом такое падение составило 10%, а за последние три года даже больше — порядка 20%.

Оговорюсь, что это статистика без отдельных видов надзора — налогового, таможенного, в сфере финансовых рынков. Мы также ожидаем снижения количества проверок за счет введённого моратория на проведение плановых проверок в отношении субъектов малого предпринимательства.

Существует мнение, что освобождение от планового контроля увеличит количество внеплановых проверок...

Алексей Херсонцев: Безусловно, такие риски есть, но по статистике мы этого не наблюда­ем. Мы рассчитываем, что в дальнейшем показатели плановой и внеплано­вой проверки будут не столь значимы с учетом того, что у органов надзора появится юридически весомый инструментарий по контролю без взаимо­действия с проверяемыми лицами, что должно улучшить ситуацию с со­блюдением обязательных требований и повысить обоснованность самих проверок.

Будут ли подготовлены чек-листы для компаний? Сама по себе тема проверочных листов — не новая. Еще в советское время у ряда ведомств по некоторым объектам такие чек-листы существова­ли. Сейчас эта практика у нас в стране не распространена, хотя за рубежом используется почти повсеместно. Мы разработали законопроект, который эту ситуацию должен изменить. Документ предусматривает введение таких проверочных листов при проведении плановых проверок.

Некоторые предприниматели считают, что это может создать спорную ситуацию, когда приказ ведомства, утверждающий чек-лист, фактически отрицает существование иных нормативных правовых актов. Как будет решен этот вопрос?

Алексей Херсонцев: Мы видим такой выход: существование множества обязательных требо­ваний не мешает ограничить предмет плановой проверки только тем набором требований, которые включены в чек-лист. Это означает, что при проведении плановой проверки органы надзора не отвлекаются на мелочи. Практика показывает, что проверка именно ключевых требований более эффек­тивна с точки зрения снижения общего риска негативных последствий. Так, можно сутки проверять одно предприятие на соблюдение 150 требований, либо за это же время пройтись по пяти предприятиям и проверить их на 10 ключевых требований. С другой стороны, отсутствие требований в чек-листе не означает, что они перестают быть обязательными. Если кто-то пожало­вался на нарушение иных требований, которых нет в чек-листе, и при этом жалоба подтверждает, что нарушение может причинить вред окружающей среде, либо жизни и здоровью потребителей, то, безусловно, надзорный орган должен будет реагировать и работать в привычном режиме.

Уточню, будут ли органы надзора обращать внимание на нарушения, которых нет в чек-листе, если они были найдены во время проверки?

Алексей Херсонцев: Если надзорный орган проводит плановую проверку, то предмет его работы ограничен тем, что есть в чек-листе. Можно случайно много чего най­ти, но возникает вопрос: если нарушено действительно важное требование, не должно ли оно быть в чек-листе? Более того, когда инспектор при про­верке начинает выходить за рамки чек-листа, то он в этот момент выходит за пределы той задачи, которую перед ним поставило руководство. Именно поэтому заполненный чек-лист должен прикладываться к акту проверки.

Органы надзора с введением этой нормы должны будут разработать проверочные листы, обязательные при проверках типовых предприятий: розничная торговля, питание, какие-либо услуги и т.д. Постепенно количе­ство таких сфер, где чек-листы становятся обязательными для применения контролерами, должно увеличиваться.

Кто будет составлять проверочные листы?

Алексей Херсонцев: Это обязанность органов госконтроля и надзора, но мы предусматри­ваем в законопроекте, что общие требованиям к таким проверочным листам должны быть определены Правительством. Потому что при их составлении очень важно наличие вменяемого, содержательного регулярного диалога с экспертным сообществом, общественными наблюдателями в сфере кон­троля. Это позволит найти необходимый баланс, потому что контролёры, особенно сотрудники некоторых аналитических подразделений органов контроля, склонны рассматривать степень любой угрозы по самой высокой шкале, а значит будут стремиться максимально расширить чек-лист.

Со стороны представителей бизнеса очевиден обратный крен — не­редко они занимают максимально жесткую позицию о необходимости от­мены даже важных требований. Понятно, если все требования отменить, то это на какое-то время снизит издержки. Но на практике получается: как только предприниматели начинают все больше инвестировать в производ­ство, то они зачастую сами просят, иногда даже требуют, у Правительства ужесточения регулирования. Это связано с защитой своих инвестиций и же­ланием получить преимущество на рынке. Например, когда компании уже достигли определенного уровня технологий за счет постоянного инвестиро­вания в эту сферу, в отличие от своих коллег по рынку, тогда, чтобы вырав-нять соответствующие расходы, они стремятся добиться повышения уровня обязательных требований.

Есть конкретные примеры?

Алексей Херсонцев: Например, известная дискуссия по поводу введения электронной ве­теринарной сертификации. За нее выступают Минсельхоз и Россельхознад-зор. Они создают информационную систему, в которой подлежит учету каж­дая партия животноводческой продукции. Мелкие производители сильно недовольны этими решениями, в то время как крупные компании, наоборот, в основном поддерживают, так как за счет масштаба производства в их биз­несе издержки на это в процентном соотношении стремятся к нулю.

К слову об информационных технологиях, ждать ли компаниям тех­нических нововведений в сфере контрольно-надзорной деятельности?

Алексей Херсонцев: Конечно, будут нововведения. Дорожная карта и законопроекты, кото­рые мы сейчас разрабатываем, могут быть эффективно реализованы только при условии, что будет расширено применение информационных систем у органов госконтроля и надзора. Без этого невозможна работа с индика­торами риска, когда на основании данных, поступающих от проверяемых субъектов в информационные системы ведомств, происходит анализ пока­зателей и определяются объекты надзора, требующие проверки. Напомню также, что Правительство, начиная с 2011 года, серьезным образом инвести­рует средства в создание системы межведомственного электронного взаи­модействия. Она предполагает обмен между ведомствами информацией о частных лицах, хозяйствующих субъектах, чтобы не требовать у них же эти данные. В последнее время система начала работать достаточно эффектив­но: если раньше вас просили принести выписку из реестров, то сейчас этого больше не требуется — органы обмениваются информацией сами. Развитие этой системы должно в том числе снизить издержки предпринимателей.

Кроме того, с лета 2015 года заработал единый реестр проверок. Теперь все федеральные органы надзора должны вносить в реестр результаты всех проверок, которые они проводят. Создание такой системы дополнительно подстегнуло развитие информационных систем ведомств.

Будут ли появляться новые сервисы для компаний на сайтах ведомств? Например, ФНС России предоставляет юридическим лицам возмож­ность через сайт проверить контрагента, подать документы на гос­регистрацию и т.д.

Алексей Херсонцев: Большинство ключевых ведомств активно внедряют свои програм­мы информатизации. Помимо известных успехов, достигнутых в этом на­правлении ФНС России, на достаточно высоком уровне эта работа ведется и таможенной службой, органами внебюджетных фондов. Если говорить о нефинансовом секторе, то много полезных для бизнеса сервисов внедря­ется Росреестром, Рострудом. Ростехнадзор активно развивает взаимодей­ствие с проверяемыми лицами в части подачи документов, связанных с ре­гистрацией опасных производственных объектов, Россельхознадзор внедрил несколько информационных систем, связанных с оборотом поднадзорной продукции. В рамках формирования национальной системы аккредитации создана федеральная государственная информационная система, которая в перспективе должна перевести все взаимодействие аккредитованных лиц с Росаккредитацией исключительно в электронную плоскость. Уже сейчас в полном объеме работают электронные сервисы регистрации деклараций и сертификатов соответствия. Этот список можно продолжать. Думаю, по­добные сервисы скоро станут основой работы всех ключевых надзорных ведомств.

Расширение использования информационных технологий в гос­секторе требует серьезных инвестиций. В условиях известных бюджетных ограничений не всем ведомствам удается защитить свои бюджетные заявки на создание и развитие новых информационных систем. Кто имеет мень­ше возможностей для этого, тот и развивается в части ИТ не так стре­мительно. Во многом приоритеты в сфере информатизации контрольных служб сейчас обращены в сферу налогового контроля, контроля за оборотом продукции. Речь идет о последних законодательных новеллах относительно удаленного контроля применения контрольно-кассовой техники, которые в ближайшее время будут реализованы. Идея предполагает подключение кон­трольно-кассовой техники к информационным системам налоговой служ­бы, что позволит налоговикам в онлайн режиме получать всю информацию об операциях с использованием ККТ. Есть и другие примеры, показывающие, что органы государственного контроля (надзора) обращены в сторону обще­мирового тренда по использованию для кардинального повышения эффек­тивности своей работы различных систем прослеживаемости и их увязки с другими массивами данных для оперативного выявления ключевых рисков без непосредственного общения с проверяемыми. Думаю, количество подоб­ных систем в госсекторе в ближайшем будущем будет только расти.

В заключение нашего разговора хотелось бы узнать, каких изменений ждать крупному бизнесу в ближайшее время?

Алексей Херсонцев: Все зависит от того, будет ли конкретная компания отнесена к высо­ко — или низкорисковым объектам, исходя из этого изменится частота про­верок, глубина контрольных мероприятий. На качество проверок также повлияет новое распоряжение Правительства от 20 мая 2016 года, свя­занное с апробацией перехода органов государственного надзора на си­стему оценки результативности и эффективности. Это сложная работа, потому что опять же легко в книжке вычитать о необходимости введения KPI, намного труднее внедрить это на практике. Ее суть в том, чтобы органы надзора отчитывались не за число штрафов и не за количество выявленных нарушений, а за обеспечение уровня защиты общественных отношений, без­опасности в поднадзорной сфере.

Возвращаясь к крупному бизнесу, повторюсь, мы рассчитываем, что отношения с органами надзора будут более прозрачными и понятными для обеих сторон. Возможно, отдельные инструменты контроля на стадии их внедрения будут затратными, и для бюджета, и для участников рынка. Од­нако их внедрение, на наш взгляд, должно «обелить» взаимодействие пред­принимателя и контролера, и сделать его более предсказуемым.